KHO päätös 1385:2007

KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN PAATOS

Antopäivä
23.5.2007
Taltionumero 1385
Diaarinumerot 157, 163, 164, 165, 182 ja 184/1/07

Asia: Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittajat:

1. Heidi Andersson, Mirko Biström, Linda Flander, Marina Forssell, Jukka Leskinen, Olof Niklander, Helena Ruha, Olli Samaja, Sabina Sundman ja Maria Wickholm
2. Sipoon kunnanhallitus
3. Jan Fallström, Helsinki
4. Leena Liipola, Sipoo
5. Catharina Westermark, Sipoo
6. Saara Jaatinen, Mats Therman, Charlotta Tallqvist ja Jonna Gylling, Helsinki sekä Henrik Therman ja Jukka Jaatinen, Sipoo

Päätös, josta valitetaan: Helsingin hallinto-oikeuden päätös 14.12.2006 nro 06/l430/2

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin kaupunginvaltuusto 21.6.2006 (§ 183) on päättänyt esittää valtioneuvostolle, että päätöksen liitteen mukainen alue A Sipoon kunnasta ja alue V Vantaan kaupungista liitetään Helsingin kaupunkiin. Kaupunginvaltuusto oli samassa kokouksessa (§ 182) päättänyt, että asia otetaan käsiteltäväksi kiireellisenä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, jättänyt Sipoosta olevien Jukka Jaatisen, Henrik Thermanin, Leena Liipolan ja Catharina Westermarkin sekä Sipoon kunnanhallituksen valitukset tutkunatta. Muiden valittajien osalta hallinto-oikeus on hylännyt valitukset sekä täytäntöönpanon kieltämistä ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluina siltä osin kuin valitukset on jätetty tutkimatta lausunut seuraavaa:

Helsingin kaupunginvaltuuston päätöksessä on kyse kuntajakolaissa tarkoitetusta kunnallisen jaotuksen muuttamista koskevan esityksen tekemisestä valtioneuvostolle. Päätökset, jotka koskevat esitysten tekemistä valtion viranomaisille on perinteisesti katsottu kuntalain 91 §:ssä tarkoitetuksi valmisteluksi, josta ei ole valitusoikeutta. Kuntajakolain 34 §:n mukaan puheena olevaa esitystä koskevasta valtuuston paatöksesta saa kuitenkin nimenomaan valittaa kuntalain mukaan. Valituskirjelmissä on vedottu Sipoon kunnan jasenten ja Sipoon kunnan valitusoikeuden osalta muutoksenhakijoiden asianosaisasemaan.

Kuntajakolain 34 § :n mukaan kunnanvaltuuston paatökseen, jolla esitetään kuntajakoa muutettavaksi, saa hakea muutosta valittamalla kuntalaissa säädetyllä tavalla. Tässä suhteessa valitusoikeuteen nähden sovelletaan siis mitä kuntalaissa on siitä säädetty. Kuntalain 92 §:n 1 momentin mukaan oikaisuvaatimuksen ja kunnallisvalituksen saa tehda se, johon paatös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun paatös välittömästi vaikuttaa (asianosainen) sekä kunnan jäsen.

Kuntajakolain 35 §:n 1 momentin mukaan kuntajaon muuttamista tarkoittavaan valtioneuvoston tai ministeriön paatökseen saa hakea muutosta valittamalla asianomainen kunta tai sen jäsen ja muuttarnisesityksen hylkäämistä tarkoittavaan paatökseen esityksen tekijä. Tällöin on kysymys hallintovalituksesta, jolloin valituksen voivat tehda saännöksessa mainitut tahot. Valitusoikeus on sekä asianomaisella kunnalla että sen kunnan jäsenellä. Näin ollen Sipoon kunnan jäsenten ja Sipoon kunnan oikeusturva on kuntajaon muuttamista koskevassa asiassa otettu huomioon siten, että näillä on oikeus valittaa valtioneuvoston tai ministeriön päätöksestä.

Helsingin kaupunginvaltuuston päätöksessä on siis kyse vasta kuntajakoa koskevasta esityksestä, jonka aineellisesti ratkaisee valtion viranomainen. Vaikka ratkaistavaksi tuleva kuntajakopäätös koskee Sipoon kunnan maa-alueita, ei päätös tässä esityksentekovaiheessa vielä kohdistu Sipoon kuntaan eikä välittömästi myöskaan vaikuta Sipoon kunnan oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun kuntalain 92 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Sipoon kunnalla ei siten ole asianosaisen valitusoikeutta tassa asiassa.

Valituksenalainen päätös ei kohdistu myöskään valituksen tehneisiin Sipoon kunnan jäseniin eika silla ole heihin edellä mainitussa lainkohdassa tarkoitettuja välittömiä vaikutuksia. Näin ollen kunnan jäsenillä ei myöskaan ole asianosaisen valitusoikeutta tassa asiassa. Kuntalain 4 §:n mukaan kunnan jäsen on:

1. henkilö, jonka kotikuntalaissa (201/1994) tarkoitettu kotikunta kyseinen kunta on (kunnan asukas);
2. yhteisö, laitos ja säätiö, jonka kotipaikka on kunnassa; sekä
3. se, joka omistaa tai hallitsee kiinteää omaisuutta kunnassa. Helsingin kaupunginvaltuuston paatöksesta voi valittaa Helsingin kaupungin jäsen. Sipoon kunta ei ole, sen mukaan mitä asiakirjoista ilmenee, Helsingin kaupungin jäsen eika silla siten ole valitusoikeutta myöskaan kunnan

jäsenyyden perusteella. (---) Jukka Jaatisen, Henrik Thermanin, Leena Liipolan ja Catharina Westermarkin kotikunta on Sipoo. (---) Myöskään nämä eivät ole esittäneet perusteita, joista seuraisi kunnan jäsenyyteen perustuva valitusoikeus Helsingin kaupunginvaltuuston paatöksesta.

Valitukset on näiltä osin jätettävä tutkimatta.

Muiden muutoksenhakijoiden osalta hallinto-oikeus on muun ohella lausunut perusteluina seuraavaa:

Asianosaisten kuuleminen, osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien varaarninen sekä tiedottaminen.

(---)

Hallinto-oikeus toteaa, että kuntalain 27 5 ja 29 5 ovat ohjeellisia yleissäännöksiä. Kunnan ja valtuuston harkittavaksi jää tarkemmin, missä laajuudessa ja muodossa kunnan jäsen voi vaikuttaa ja osallistua seka missä muodossa ja laajuudessa tietoja on annettava.

Hallinto-oikeus katsoo, ettei kaupunginhallituksen lausunnosta ilmi käyvä tiedottaminen suoranaisesti koske kyseessä olevaa kunnallisen jaotuksen muuttamista koskevaa esitystä. Siitä käy kuitenkin ilmi, että Sipoon alueiden liittämisestä pääkaupunkiseutuun on keskusteltu ja asiaa on käsitelty myös julkisuudessa ennen esityksen tekoa. Helsingin kaupunki on siten tiedottanut tarpeesta liittää Sipoon alueita pääkaupunkiseutuun. Kun arvioidaan, onko tiedottaminen ollut riittävää, tulee ottaa huomioon, että kyse on vasta esityksestä, jonka jälkeen ministeriö alkaa valmistella asiaa. Ministeriön määräyksestä lääninhallituksen on esityksen johdosta varattava asianomaisten kuntien asukkaille ja muille, jotka katsovat asian koskevan itseään, tilaisuus tehda huomautuksensa siten kuin kuntajakolain 7 §:n 1 momentissa säädetään. Näillä tahoilla on siten tässä vaiheessa mahdollisuus vaikuttaa kuntajakoasiaan.

Edellä mainitun perusteella hallinto-oikeus katsoo, että Helsingin kaupunginvaltuusto on toiminut osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien varaamisen sekä tiedottamisen osalta harkintavaltansa rajoissa eikä paatös ole syntynyt edella mainituilta osin virheellisessa järjestyksessä.

Asian muu kuin edellä tarkoitettu valmistelu ja asian käsitteleminen kiireellisenä

(---)

Hallinto-oikeus toteaa, että kaupunginvaltuustolla on ollut kuntajakolain 6 §:n 1 momenttiin perustuva oikeus tehda esityksensä, jonka jälkeen varsinaisen kuntajakoa koskevan paatöksen valmistelu toteutetaan ministeriössä ja muissa viranomaisissa kuntajakolaissa tarkoitetulla tavalla. Valtuusto on katsonut voivansa tehda asiassa esityksen kaupunginhallituksen valmistelun pohjalta. Hallinto-oikeus katsoo, ettei valituksenalaisen paatöksen valmistelu kysymyksessä olevissa olosuhteissa ole ollut puutteellista tai virheellistä siten, ettei valtuusto olisi voinut ratkaistessaan esityksen tekemistä käyttää sille kuuluvaa harkintavaltaa.

(---)

Hallinto-oikeus katsoo, että valtuuston paatös on valmisteltu riittävästi siten kuin kuntalain 53 §:ssä edellytetään, joten päätöstä asian käsittelemiseksi kiireellisenä ei ole tarvinnut tehdä yksimielisesti. Valtuusto on kuitenkin tehnyt paatöksen yksimielisesti. Näiltä osin menettelyä ei ole pidettävä virheellisenä. Ratkaistavaksi tulevat kysymykset siitä, onko kuntajaon muutosta koskeva asia ylipäätään sellainen, että se voidaan käsitellä kiireellisenä ja onko asiassa esitetty riittävät perustelut kyseisen asian käsittelemiseksi kiireellisena.

Hallinto-oikeus katsoo, ettei kiireellisyyttä voida arvioida pelkästään asiatyypin perusteella, vaan arviointi tulee tehdä kunkin tapauksen olosuhteiden perusteella erikseen. Kaupunginhallitus on lausunnossaan tuonut esiin ne seikat, joiden perusteella valtuusto on katsonut asian vaatineen kiireellisen käsittelyn.

(---)

Hallinto-oikeus toteaa, ettei laista ilmene yksiselitteisesti, milloin asiaa voidaan pitää kiireellisenä, joten asia tulee ratkaista kussakin yksittäistapauksessa esittettyjen perusteiden valossa. Valtuustolla on joka tapauksessa asian kiireellisena käsittelyn edellytyksiä harkitessaan suhteellisen laajaksi katsottava harkintavalta. Kiireellisen käsittelyn mahdollistaminen on säädetty silmällä pitäen valtuuston ja valtuutettujen paatöksenteon sujuvuutta kiireellisissa tilanteissa eikä se sisällä erityisiä oikeusturvaelementtejä muiden tahojen kannalta katsottuna. Menettelyn asianmukaisuuden turvaamiseksi kiireellisella kasittelyjärjestyksellä tulee kuitenkin olla asiallisesti hyväksyttävät perusteet. Kiireellinen käsittely on poikkeus normaalista käsittelyjärjestyksestä. Kaupunginhallituksen esittämät perusteet puoltavat näkemystä, että asian siirtäminen valtuuston seuraavaan kokoukseen olisi aiheuttanut sellaista vahinkoa ja haittaa, jota ei ole pidettävä epäolennaisena. Asian käsittelemiselle kiireellisessa järjestyksessä on asiaa kokonaisuutena arvioitaessa ollut kuntalain 55 §:n 2 momentissa tarkoitetut perusteet.

Päätöksen perusteleminen ja siihen liittyvä väite kuntalain 6 §:n, oikeastaan kuntajakolain, vastaisuudesta

Hallinto-oikeus toteaa, että päätöksessä sen tausta-aineistoineen on selvitetty Helsingin seudun yhdyskuntarakenteen kehittämistarpeita ja kuntajaotusasiaan liittyviä tekijöitä melko laaja-alaisesti seka tuotu esiin näkökohtia, jotka puoltavat juuri eräiden Sipoon alueiden liittämistä Helsinkiin. Tässä yhteydessä on viitattu kuntajakolain 3 9 :ssä ja 5 $ :ssä tarkoitettuihin kuntajaon edellytyksiin ja katsottu, että kuntajaon muutosedelly@sset täyttyvät. Päätöstä on perusteltu lähinnä Helsingin kaupungin omista ja seudullisista lähtökohdista käsin eika siinä ole varsinaisesti tuotu esiin Sipoon kunnalle esityksestä mahdollisesti aiheutuvia haittoja. Tällaista menettelyä ei kuitenkaan voida pitää lainvastaisena sen kannalta, miten ja missä määrin esitystä on sen lakimääräisen perustelemisvelvollisuuden kannalta perusteltava.

Päätöksen perustelemisvelvollisuudesta on säädetty hallintolain 45 § :ssa ja myös kuntajakolain 6 § :n 3 momentti edellyttää, että ministeriölle toimitettava valtuuston kuntajaon muutosta koskeva esitys on perusteltu. Tässä tapauksessa valtuuston paatös ja ministeriölle lähetetty esitys ovat merkittavältä osalta samansisältöiset. Kun kuntajaosta päätetään ministeriössä tai valtioneuvostossa, tulee selvitettäväksi myös se, ovatko Helsingin kaupunginvaltuuston esittämät perusteet riittävän painavat kuntajaon muutokselle. Hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu tämän seikan tutkiminen. Valtuuston esitys on siis sinänsä perusteltu kuntajakolain 6 $ :ssa edellytetyllä tavalla, eikä paatös ole tassa mielessä lainvastainen. Kuten edellä on todettu valtuuston tekemässä esityksessä on kyse kunnallisasiasta ja kunnallisen viranomaisen tulee noudattaa paatöksen perustelemisessa myös hallintolain säännöksiä. Hallinto-oikeus katsoo, että kaupunginvaltuuston paatöksen perustelut täyttävät myös hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaiset vaatimukset.

Päätöksen väitetty muu kuin edellä käsitelty kuntajakolain vastaisuus

(---)

Hallinto-oikeus toteaa, että nyt on kyse päätöksestä, joka koskee kuntajaon muutosesitystä. Ministeriö tai valtioneuvosto tekee päätöksen koskien kysymystä kuntajaon muutoksesta. Ministeriön tai valtioneuvoston toimivallassa on tutkia kuntajakolain 3 § :n ja 5 § :n mukaiset edellytykset. Hallinto-oikeus ei ole tassa asiassa toimivaltainen tutkimaan kuntajaon muutosten aineellisoikeudellisia edellytyksiä. Kuntajakolain 1 § on sellainen tavoitenormi, jonka perusteella sinällään valtuuston päätöstä ei voida todeta lainvastaiseksi.

Päätöksen viiitetty perustuslain ja kuntalain 1 §:n vastaisuus

(---)

Suomen perustuslain 121 §:n 1 momentin mukaan Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Perustuslain 122 §:n 1 momentin mukaan hallintoa järjestettäessä tulee pyrkiä yhteensopiviin aluejaotuksiin, joissa turvataan suomen- ja ruotsinkielisen väestön mahdollisuudet saada palveluja omalla kielellään samanlaisten perusteiden mukaan. Pykälän 2 momentin mukaan kuntajaon perusteista säädetään lailla. Kuntajakolakia säädettäessä penistuslakivaliokunta on ottanut lausunnossaan kantaa kuntien itse hallintoon (PeVL 24/1997 vp). Valiokunta on todennut, ettei tuolloin voimassa ollut hallitusmuodon 51 §:n 2 momentin itsehallintosäännöksen ole katsottu tarjoavan yksittäisille kunnille suojaa kuntajaon muutoksia vastaan.

Itsehallintoa koskeva säännös on voimassa olevassa Suomen perustuslain 121 §:ssä ja toisaalta perustuslain 122 §:n 2 momentin mukaan kuntajaon perusteista säädetään lailla. Kuntajakolaissa on säädetty kuntajaon edellytyksistä. Kaupunginvaltuusto on tehnyt kuntajakolain mukaisesti esityksen ja varsinaisista kuntajakolain edellytyksista päättää ministeriö tai valtioneuvosto. Hallinto-oikeus katsoo, ettei esitetyillä perustuslainvastaisuutta koskevilla väitteillä voida katsoa olevan sellaista merkitystä, että päätöstä olisi niiden johdosta pidettävä lainvastaisena. Lisäksi hallinto-oikeus on katsonut, että kuntalain 1 5 on tulkintaa ohjaava tavoitenormi, jonka perusteella sinällään yksittäistä hallintopäätöstä ei voida todeta lainvastaiseksi.

Sovelletut oikeusohjeet

Hallinto-oikeus on sovellettuina oikeusohjeina maininnut kuntalain 1, 4, 27, 29, 53, 55, 90, 91, 92, 98 ja 100 §:n, kuntajakolain 1, 3, 5, 6, 7, 34, 35 §:n, hallintolain 45 §:n seka Suomen perustuslain 121 ja 122 §:n sekä hallintolainkäyitölain 51 § ja 74 §.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Heidi Andersson asiakumppaneineen on uudistaen aikaisemmin lausumansa vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Lisäksi he ovat vaatineet oikeudenkäyntikulujensa korvaamista. Asia on virheellisesti käsitelty kiireellisenä. Helsingin kaupunginvaltuuston valituksenalainen päätös, joka sisältää kuntajaon muuttamista koskevan esityksen, ei täytä lain asettamia vaatimuksia. Päätös on tälläkin perusteella lainvastainen. Andersson asiakumppaneineen on lisäksi viitannut jättämäänsä asiantuntijalausuntoon.
2. Sipoon kunnanhallitus on valituksessaan uudistaen aikaisemmin esittämänsa vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan ja kaupunginvaltuuston paatöksen täytäntöönpano kielletään. Kunnanhallitus on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti: Koska kaupungin esityksessä on kysymys Sipoon kunnan erittain merkittävän osan pakkoliittämisestä Helsinkiin, on selvää, että Sipoon kunnalla on asianosaisasema sen suhteen, täyttyvätkö kuntajakolain asettamat edellytykset tälle pakkoliitokselle ja että Sipoon kunnalla on valitusoikeus näistä aineellisista edellytyksistä. Valitus olisi näin ollen tullut tutkia hallinto-oikeudessa. Kunnanhallitus on lisäksi viitannut jättämäänsä asiantuntijalausuntoon.
3. Jan Fallström on valituksessaan uudistaen aikaisemmin esittämänsä vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan lainvastaisina.
4. Leena Liipola on valituksessaan vaatinut, että hanen valituksensa tutkitaan ja hallinto-oikeuden ja kaupunginhallituksen päätökset kumotaan. Liipola on viitannut aikaisemmin lausumaansa ja muun ohella todennut, että kaupunginvaltuuston päätös on jo sinällään aiheuttanut haittaa Sipoon kunnalle ja yksittäisille kuntalaisille.
5. Catharina Westermark on uudistaen aikaisemmin esittämänsä vaatinut, että hänen valituksensa tutkitaan ja hallinto-oikeuden ja Helsingin kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan ja kaupunginvaltuuston päätöksen täytäntöönpano kielletään. Perusteluinaan vaatimukselleen Westermark on muun ohella todennut, että pakko-otettavaksi esitetyillä alueilla asuvan kunnan jäsenen tulee olla valitusoikeuden osalta samassa asemassa kuin sen kunnan jäsenen, jonka valtuusto on yksipuolisesti päättänyt kuntajakoesityksestä.
6. Saara Jaatinen asiakumppaneineen on valituksessaan uudistaen aikaisemmin lausumansa vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Lisäksi he ovat vaatineet kaupunginvaltuuston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä.

Helsingin kaupunginhallitus on antanut Anderssonin ja hanen asiakumppaniensa, Fallströmin sekä Saara Jaatisen sekä hanen asiakumppaniensa valitusten johdosta selityksen.

Heidi Andersson asiakumppaneineen seka Jan Fallström ovat antaneet vastaselityksen. Fallström on vastaselityksenään viitannut jättamäänsä asiantuntijalausuntoon.

Saara Jaatiselle asiakumppaneineen on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkaa valitukset. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.
2. Korkein hallinto-oikeus hylkää Heidi Anderssonin ja hanen asiakumppaniensa vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
3. Lausuminen taytantöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.
2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Heidi Anderssonille ja hanen asiakumppaneilleen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
3. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei taytantöönpanon kieltämistä koskevasta Saara Jaatisen asiakumppaneineen tekemästä vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Tätä kaikki asianomaiset noudattakoot. Vahvistetaan korkeimman hallinto-oikeuden sinetillä ja esittelijän allekirjoituksella.

Asian esittelijä

Vanhempi hallintosihteeri

Anneli Tulikallio

Päätöksentekoon ovat osallistuneet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Marjatta Kajan, Kari Kuusiniemi, Tuula Pynnä ja Riitta Mutikainen.

LIITE: Päätös, josta valitetaan

JAKELU

Päätös:

1. Heidi Andersson ym, oikeudenkäyntimaksu 204 euroa
2. Sipoon kunnanhallitus, maksutta
3. Jan Fallström, oikeudenkäyntimaksu 204 euroa
4. Leena Liipola, maksutta
5. Catharina Westermark, maksutta
6. Saara Jaatinen ym, oikeudenkayntimaksu 204 euroa

Jäljennös:
Helsingin hallinto-oikeus
Helsingin kaupunginhallitus